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Nach langwierigen Beratungen hat das Bundeskabinett jetzt die Anpassung der gesetzlichen Grundlagen auf den Weg gebracht, die es den Ländern und Gemeinden ermöglicht, ein modernes Rechnungswesen auf "doppischer Grundlage" einzuführen, ohne das alte Haushaltssystem parallel weiter zu betreiben.

Dieses Haushaltssystem, „Kameralistik“ genannt,

• verschleiert Kosten (Wertverluste und künftige Belastungen werden nicht erkennbar, "eh-da-Kosten" spielen keine Rolle),

• schafft damit Anreize für unwirtschaftliches Verhalten:

  • besonders spektakulär das "Dezemberfieber",
  • aktuell: "Sparen" als kurzfristige Haushaltsentlastung mit langfristigen Folgen ("Sparen koste es was es wolle"),
     
• sagt nichts über Leistungen und Wirkungen, also darüber, was mit dem Geld erreicht wird - die Nutzenseite der Wirtschaftlichkeit wird systematisch ausgeblendet,
   
• verursacht operative und strategische Fehlsteuerungen.

Es ist kurios, dass das Parlament im Haushaltsplan festlegt, wie der Hausmeister einer Behörde bezahlt wird, aber nicht, wie viele Leistungen in welcher Qualität sie erbringen soll – mit welchem Nutzen für die Allgemeinheit („Outcome“). Das unwichtige Detail wird präzise (fehl-) gesteuert, die politisch bedeutsamen Entscheidungen treffen Regierung und Verwaltung im Rahmen eines unzureichenden Steuerungssystems mit Anreizen zu falschem Verhalten; das Parlament will gar nicht wissen, was erreicht werden soll und erreicht worden ist, und erfährt es auch nicht!

Mit der Novellierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (HGrG) erlaubt der Bund den Ländern und Gemeinden, auf Doppik umzustellen, hält selbst aber an der Kameralistik fest und will sie lediglich durch weitere Informationen ergänzen: „erweiterte Kameralistik“.

Ob damit die Fehlsteuerung beseitigt wird erscheint fraglich. Denn: "Im Zentrum der haushaltspolitischen Ermächtigung stünden die bekannten Zahlungsgrößen und damit das Haushaltsdefizit, sodass die Einhaltung der Vorgaben des Art. 115 GG und die Maastricht-Defizitgrenze weiterhin direkt gesteuert werden können", heißt es der BMF-Darstellung des Konzepts (Monatsbericht Oktober 2008, S. 45). Der Haushalt mit den oben genannten Defiziten bleibt die zentrale Orientierung – und erschöpft mit seinem Aufwand und seiner Komplexität im Zweifel bereits die Kapazität aller Beteiligten, vor allem der Politiker im Parlament.

Dass es zum Verlust der Steuerungsfähigkeit führt, wenn man sich zu sehr um Details kümmert, lehrt bereits der Blick in die Verfassung: Art. 80 GG ermöglicht es dem Parlament, sich auf Wesentliches zu beschränken und die Details der Regierung zu überlassen, die sie mit Rechtsverordnungen regelt - faktisch treten Verwaltungsvorschriften als weitere Konkretisierung hinzu. Für die Verwendung der Ressourcen, die Steuer- und Gebührenzahler finanzieren, soll es aber weiterhin keine wirksame Entlastung von Details geben, beharren Parlament und Regierung darauf, sich durch Komplexität zu überlasten und das politisch Wichtige gerade nicht zu steuern? (Siehe das Beispiel oben.)

Andererseits bleiben auch diejenigen, die die Doppik einführen oder schon eingeführt haben, in der Pflicht nachzuweisen, dass der zusätzliche Aufwand dieses Instrumentariums die Defizite der Kameralistik beseitigt und zu nachhaltig besseren Ergebnissen führt: zielgerichtete und wirksame Leistungen, die andere nicht besser oder effizienter erbringen können.

Dass das möglich ist, zeigen Länder wie die Schweiz: sie hat diese Reform schon 2003 abgeschlossen und ist dabei, ihr Rechnungswesen an IPSAS, dem internationalen Standard, auszurichten.

Quellen:

BMF:

• Monatsbericht Oktober 2008: Auf dem Weg zu einem neuen Haushalts- und Rechnungswesen des Bundes
• Information zum Kabinettsbeschluss vom 17.12.2008
• Regierungsentwurf "Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz – HGrGMoG)"

Nach Meinung des Bundesrechnungshofs ist eine weitergehende Reform empfehlenswert:

Bericht nach § 99 Bundeshaushaltsordnung über die Modernisierung des staatlichen Haushalts- und Rechnungswesens, 2006: externer Link / Online-Archiv

Zur Diskussion:

• Website "Doppik"der KGSt
• Beiträge auf der gemeinsamen Website von KGSt und Bertelsmann Stiftung: http://www.doppikvergleich.de/" ("Downloads"),
• im Online-Verwaltungslexikon olev.de die Beiträge
  • Doppik
  • IPSAS
  • eh-da-Kosten
  • den Beitrag zu einer neuen Verwaltungssteuerung (NSM / NPM / WoV)

sowie die verschiedenen Beiträge auf dieser Website Verwaltungsmanagement.Info.

Burkhardt Krems, 23.01.2009 | Druckfassung

Links im Text verweisen auf das Online-Verwaltungslexikon olev.de

Festschrift Budäus (2007) gibt einen differenzierten Überblick über die Entwicklung in der öffentlichen Verwaltung. Mehr ...

Wir brauchen

um Regierung und Verwaltung auf Reform zu programmieren. Dies sind die zentralen Erfolgsfaktoren einer Reform.

Beide Orientierungen zusammen haben Hebelwirkung, Leitbildfunktion, motivieren, erzwingen ein neues Denken, und sind deshalb geeignet, die weiteren Veränderungen auszulösen, die für den Gesamterfolg notwendig sind.

Für eine nachhaltige, von der Gunst der aktuellen Politik unabhängige Entwicklung hinzukommen muss die

wie es in einigen Politikbereichen inzwischen selbstverständlich ist: in der Bildungspolitik durch Messung der Bildungsergebnisse (Lernstandserhebungen, zentrale Abschlussprüfungen, regelmäßige Vergleiche durch PISA), in der Arbeitsmarktpolitik durch die Arbeitsmarkt- und andere Daten, durch Städte-Rankings usw. Diese Transparenz entspricht auch der übernommene Verpflichtung zu Good Governance.

Die erfolgreiche Verwaltungsmodernisierung in Österreich und in der Schweiz ist "wirkungsorientiert" und verwendet für alle öffentlichen Leistungen eine einfache, aber überzeugende Zielstruktur: Wirkungen, Leistungen, Finanzen, auf diese drei Dinge kommt es an, aber auch keines ist entbehrlich.

Das ist verständlich statt kompliziert, es leuchtet unmittelbar ein, dass diese drei Aspekte den öffentlichen Auftrag im Wesentlichen erfassen und abbilden.

Diese Orientiert verhindert auch die Einseitigkeit, die in der deutschen Verwaltungspraxis allzu schnell entsteht: es geht dann oft nur noch um die Verringerung von Kosten, koste es, was es wolle.

Dieses Konzept ist so allgemein verständlich, dass es als Leitidee einer modernen Verwaltung taugt, die selbst im Rahmen einer "Lehrlingsausbildung", der kaufmännischen Ausbildung in der Schweizer Bundesverwaltung, vermittelt werden kann (siehe dort S. 4.34 das Lernziel 1.7.4: "Kaufleute handeln bewusst nach den Grundsätzen der wirkungsorientierten Verwaltungsführung" mit Konkretisierungen: Quelle). Und in Österreich dokumentiert die Bundesverwaltung ihr Handeln mit eben diesen Zieldimensionen jährlich in einem Leistungsbericht (mehr ...). Damit wird dann vielleicht auch vermieden, dass Balanced Scorecards als strategische Steuerungsinstrumente (!) formuliert werden, in denen die oberste Zielsetzung "Einhaltung des Haushaltsplans" lautet - wie es z. T. vorkommt.

Weitere Beispiele für die Bedeutung dieser Reformorientierungen:

Diese Beispiele belegen, dass es diese beiden Faktoren sind, die eine grundlegende Umorientierung ermöglichen, fördern, ja erzwingen.

Es gibt deshalb keinen Grund, am Sinn von Reformen grundlegend zu zweifeln, selbst wenn die Befunde aus der Kommunalverwaltung ernüchternd sein mögen (Bogumil / Grohs / Kuhlmann / Ohm: Zehn Jahre Neues Steuerungsmodell - eine Evaluation kommunaler Verwaltungsmodernisierung. Berlin 2007, mehr ... ): nachgewiesen wurde in dieser umfangreichen Studie, dass die Reformen in der Kommunalverwaltung nur z. T. und unvollständig dem formulierten Reformkonzept entsprechend und insgesamt die Reform nur begrenzte Wirkungen hatte. Die Bedingungen für Reformen und ihre möglichen Wirkungen sind in der Kommunalverwaltung z. T. auch anders als in der staatlichen Verwaltung: Milliardenbeträge für nachweislich unwirksame oder sogar kontraproduktive Arbeitsmarktinstrumente oder vergleichbare Fehler hat man sich in der Kommunalverwaltung kaum geleistet, dazu war man oft einfach zu nah am Problem und am Bürger!

Das spricht also nicht dagegen, den Weg zu gehen, der nachweislich Erfolg verspricht, mit einem überschaubaren, verständlichen Konzept: dem Konzept einer wirkungsorientierten Verwaltungsführung. Siehe dazu die Beiträge im Online-Verwaltungslexikon: NPM / WoV. (Version 1.1 - 2007-08-07)

"Gravierende Probleme hätten vermieden werden können ...": Wirkungsorientierte Finanzkontrolle in der Schweiz überprüft Management-Strukturen und kommt u. a. zum Ergebnis:

"Das Bundesamt für Polizei und dasjenige für Zivilluftfahrt haben dagegen bisher nur wenig Erfahrungen auf dem Gebiet der Wirksamkeitsanalyse sammeln können. Die Frage ist berechtigt, ob man nicht auf gewisse Lücken gestossen wäre und einige der gravierendsten Probleme der letzten Jahre hätte vermeiden können, wenn das Bundesamt für Zivilluftfahrt die Wirkungen seines Kontrollsystems systematisch analysiert hätte." (Hervorhebung ergänzt)

Quellen:

• Zusammenfassung des Berichts 3/2005 (deutsch)
• Bericht 3/2005 (französisch)

Das Besondere an dieser Überprüfung durch die Schweizer Finanzkontrolle ist, dass nicht die Tätigkeit der Ämter selbst, ob sie Probleme erkannt und richtig gehandelt haben, sondern ihr Managementsystem, das für Problemerkennung und Handeln verantwortlich ist, Gegenstand der Überprüfung ist. Die Rechnungsprüfung der Schweiz prüft also wirkungsorientiert auf der Meta-Ebene.

Wirkungskontrolle ist ausdrücklicher Auftrag, siehe Art. 5 des Finanzkontrollgesetzes, "Kriterien der Finanzkontrolle":

Online-Quelle Art. 5 Finanzkontrollgesetz,
Online-Quelle des Finanzkontrollgesetzes insgesamt

"Im Zentrum jeder Kostenberechnung steht die Entscheidungsrelevanz: Nur wenn ich weiß, zu welcher Frage ich eine Entscheidung fällen muss, kann ich die relevanten Kosten berechnen." (Kuno Schedler: IPSAS in der Schweiz: Bald auch Standard in deutschen Kommunen? In: Der Neue Kämmerer, Ausgabe 01, März 2006, Seite 16, Hervorh. ergänzt, Online-Quelle).

Und weiter heißt es dort u.a. zu Vollkosten: sie sind "in der Regel nicht geeignet für Führungsentscheide, da sie die Dynamik des Kostenverlaufs nicht abzubilden vermögen. Dennoch lieben Schweizer Politiker den Begriff der „Vollkosten“. Er trägt die Illusion in sich, die „wahren“ Kosten der Verwaltungsleistung auszuweisen. Ein Irrtum, der fatale Folgen für die Glaubwürdigkeit der Kostenrechnung haben wird." (2006-05-03)

Wirkungsorientierte Verwaltungsführung - WoV in der Schweiz und Österreich: strategische Neuausrichtung von Politik und Verwaltung einschl. wirkungsorientierter Rechenschaftslegung (2006-03-27)

Das verlangt das Wirtschaftlichkeitsgebot in Art. 114 II GG, d. h. das Gebot, das nachhaltig günstigste Verhältnis zwischen Nutzen und Kosten anzustreben und zu erreichen (mehr zu "Wirtschaftlichkeit").

Wie kann jemand, der das Geld des Steuer- oder Gebührenzahlers ausgibt, behaupten, das günstigste Verhältnis zwischen Nutzen und Kosten zu erreichen, wenn er gar nicht weiß, welchen Nutzen sein Handeln stiftet und was es kostet? Wenn er nicht weiß, ob sich Menge oder Qualität oder Wirkung seiner Tätigkeit als Amtswalter verändert haben oder die Kosten (gemessen als Ressourcenverzehr)? Die Einhaltung des Haushaltsplans ist kein Nachweis dafür: das sagt nichts über Menge, Qualität, Wirkung, nicht einmal über Kosten!

Dass ein solcher Nachweis möglich ist zeigen inzwischen zahlreiche Beispiele aus Deutschland, Österreich, der Schweiz (Beitrag zu WoV in olev.de), England (Quellenangaben im Beitrag zum Neuen Steuerungsmodell).

(2006-04-17)